前言

一九九八年蘇哈托「新秩序政府」垮台，印尼邁入民主改革劃時代的里程碑，其中最引人注目的包括:（一）禁止組黨的禁令全被解除;（二）軍人退出政壇;（三）按照憲法規定徹底實行地方自治：（四）文人主政;（五）總統、副總統改由人民直選產生等。本文擬就近年來印尼實行地方自治結果進行檢討，並檢視地方自治的演變對印尼的前途究竟是禍是福？

地方自治的益處

印尼是世界上最大群島國家，而且是多元文化、族群、宗教信仰的民族。因此，中央與地方的關係相當敏感、微妙又複雜。故而，為了使國家避免走上分裂各自獨立為政，印尼建國元老們早於一九四五年就想出Bhinneka Tunggal Ika「多元而一體」的建國宗旨，他們的這一遠見和智慧，確貿令人感佩。因此，雖然印尼獨立之後曾經多次面臨外島不滿中央政府起而武裝叛變，企圖擺脫中央控制而獨立，但終於失敗，個中原因，不外乎由於「多元而一體」或「異中求同」的思想已根深柢固成為印尼國家民族神聖不可侵犯的政治理念，不容任何人政變。

在理論上而言，實行地方自治，在印尼這樣多元化的島嶼國家是利多弊少。因此，印尼憲法特別保障各島各地實行自治的規定。地方自治為一般民主國家所採行，包括中華民國和美國等民主憲政國家。就印尼而言，當初設計地方自治的構想並非單純只是為了達到中央與地方多元而一體，或是異中求同的唯一目標。印尼建國的元勳當初設計地方自治的重要目的包括:（一）避免眾多的爪哇族群（佔印尼人口百分之四十五）壟斷印尼政治、經濟、文化、宗教等大權於一身，形成爪哇人霸權主義（Jawanese Hegemony）統治。因為在印尼歷史上，以爪哇為中心的Maja Pahit、Mataram等王朝，曾控制外島各個王朝而稱霸一時。

至今，外島各地們不能服於爪哇族群的優越感心態。因此，實行地方自治的目的主要在於消除地方對中央的敵視心態，以利促進國家團結：（二）自然資源分配的考量也是印尼地方自治的主要目標。眾所周知，印尼的政治權力中心雖然在爪哇，然而爪哇島的自然資源遠不如蘇門達臘、加里曼丹、伊利安省等的資源豐富，而且各外島之間資源貧富也不均勻。長期以來，中央控制地方資源造成了中央與地方不和及緊張關係。兩地方埋怨地方的豐富資源收入所得只集中於發展首都椰加達及爪哇地區的各項建設為主，外島各地被忽視而處於落後現象。

因此，地方自治的另一主要目標在於促成全國自然資源的合理分配，不讓中央獨佔外島地方資源收入，讓地方能有獨立足夠的財經來發展地方建設;（三）政治上的考量也是印尼地方自治重要目的，例如:建立中央與地方權力的平衡及制衡以及權力分享等。目的在使中央與地方政治地位平等、權力分享，避免中央在政治上霸權，地方走向獨立。

印尼推動民主化之後數次進行修憲，其主要宗旨也著重於達成上述有利條件。然而，不幸的是，四年以來進行地方自治的結果，未見其利卻已見其諸多弊端，令人擔憂。甚至有人說，地方自治的發展已經使印尼徘徊在危險的十字路口，不知何去何從：這主要由於許多意料不到的不利發展已經在外島各地形成，許多印尼有識之士已經公開表示憂心和不安，會造成國家之解體。

當前地方自治發展的不利因素

四年以來，印尼地方自治已經成為一條不歸路，不可能取消，但卻已經產生諸多弊端。追本溯源，主要由於二00二年當初修憲時有關地方自治法規的地方權利與義務並不十分明確，以至引發混亂與不安。其中已埋下了不利的發展：

（一）地方山頭主義抬頭 ── 這主要在國會修憲時給予地方首長如省長、縣市長、省議會、縣市議會太多的權力，進而促成地方族群政治的形成，並進而決定地方選舉的過程和結果。地方族群主義抬頭也促進了政治裙帶關係的形成。例如:地方官員的任命和升遷，都受到族群及裙帶關係的影響。許多地方政治人物都大肆宣揚他們祖先在地方上的望族身份來取得選民的支持，他們因而成了地方上新的地方權貴。地方自治也促成了「地方土族」（Putra Asli、Putra Bumi）的狹隘的族群心態，增強了族群對抗，而不利民主開放政治的發展。

（二）地方宗教勢力抬頭 ── 印尼外島各地方歷來存在著不同的宗教勢力。例如:爪哇島、蘇門達臘島、加里曼丹島、馬都拉島等屬於回教勢力地區;安汶島、伊利安島及馬納多則以天主教或基督教為主力，而巴里島則屬於印度教勢力。四年多來印尼推動地方自治的結果，反而使得地方宗教勢力主宰了地方政治權力的分配。一些比較激進的地方各級政府官員和地方各級民代紛紛運用他們在議會的勢力來制定對他們及原住民有利的宗教法規，造成各教派的矛盾和緊張關係，也不利民主政治的發展。

（三）中央有政策，地方有對策──這種對抗、矛盾的現象在中國大陸行之有年，印尼四年以來地方自治的發展地出現了類似的怪現象。例如有關吸引外國投資的法令規章，中央與地方各有不同的版本，致使外國企業家無法安心在印尼大筆投資，深恐觸犯法令，而且得不到有利投資的保障，造成外國企業裹足不前，也使印尼損失不貲。

（四）地方彼此之間的矛盾──由於有關地方自治的法令規章不夠周全，地方政府彼此之間基於各自本身的勢力和利益，來規劃他們地方的經濟專有海
域、邊界及領空的界線，不容他人隨意越界。因此產生了許多海上捕魚、森林開發、資源開發等糾紛，增加了地方之間的緊張關係。

以上只是提及一些比較明顯不利的發展，因篇幅所限，無法在此詳盡論述。

結語

地方自治的推動象徵著印尼民主改革已向前邁了一大步，可歌可喜。如果地方自治能順利進行，消除不利的因素，對於印尼政治、經濟、族群之未來發展必然有莫大的助益。我們只能希望印尼政府、國會、學界及媒體能夠不斷檢討得失，並採取必要的修法，以便使地方自治成為國家建設，富國富民的基礎和動力，而不是國家民主化、現代化過程的絆腳石。從印尼華裔的觀點來看，我們也期望印尼地方自治只許成功不許失敗，更不許引發新的不安和衝突。因為如此大規模的地方與中央、地方與地方之間矛盾一旦釀成全國大動亂，華人恐怕也會遭池魚之殃，這不是我們所樂見的。所幸大多數印尼人民都堅守『多元而一體』的國家民族最高最神聖宗旨，目前的一些混亂，希望只是短暫的現象。因為我們深信:印尼珍貴的多元價值觀，終究是國家進步不可抵擋的力量。